李巍:美国外资审查制度的变迁及其对中国的影响

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   冷战结束了了英语 英文以来,经贸关系被认为是中美关系的“压舱石”,因此近年来,随着中国经济的快速增长,中美经贸关系逐渐从过去的合作者者互补走向更加明显的竞争情況,甚至成为双边关系的大问题来源。从奥巴马政府推出“重返亚太”和“亚太再平衡”战略组合,并推动将中国排除在外的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)谈判结束了了英语 英文,美国对华经济战略很久走在了从“接触”向“防范”转变的道路上。

   特朗普上任后,美国官方文件已多次指称中国为“战略竞争对手”,在保护主义和本土主义思想指导下,美国对华经贸政策完成了上述重大转变。2017年11月,美国明确否定中国的市场经济地位,中美经贸关系陷入紧张。从2018年3月22日美国发布针对中国知识产权大问题的“1501调查”报告,到4月17日美国否认对中兴通讯实施出口管制,再到7月6日打响中美“关税战”的第一枪,中美经贸摩擦愈演愈烈。2018年8月13日,美国完成了针对外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States,CFIUS)的立法改革tcp连接池池,大大强化了中国对美投资的安全审查,双方“战火”进一步蔓延,投资领域正悄然成为美国在经济上防范中国的“新边疆”。

   对此,中国时需审时度势,对特朗普政府正在推行的投资保护主义保持深度警惕,评估很久的负面影响,采取相应对策,维护中国在美投资利益,降低其对中国经济发展与生美经贸关系的不利影响。

一、美国外资政策的演进过程与制度设计

   在美国的早期经济建设并逐渐走向繁荣的过程中,外国资本在正确处理就业、增加税收、技术研发、扩大出口等诸多方面均发挥了重大积极作用,尤其是在19世纪下半叶,欧洲国家曾是美国推动第二次工业革命的重要资本和技术来源。然而,随着美国实现经济崛起,其相对开放的外资准入政策也结束了了英语 英文处在变化。一方面,很久外国投资很久原因美国技术及知识产权的外泄;当事人面,外资的涌入也很久造成美国国内关键行业受到控制。哪几种大问题有的是很久对美国国家安全造成威胁。因此,从20世纪早期结束了了英语 英文,美国在继续积极吸引外资的一起去,也结束了了英语 英文动用外资监管tcp连接池池来消除国家安全风险,试图在自由开放的投资环境与美国国家安全之间寻求有两种适当的平衡。

   (一)美国外资政策的历史演进

   伴随着美国对国家安全威胁和经济发展时需的综合评估,美国整体的外资政策始终在吸引外资与监管外资之间徘徊。一方面,历届政府都采取各种办法吸引外资,比如发布积极友好的外资政策声明、优化营商环境、提供优惠补贴、为投资者提供政策指导、加强与潜在投资者的联系;当事人面,美国又逐步形成了一套以CFIUS为核心的外资监管体制,以应对潜在的安全风险。因此,美国外资政策的历史演进主要体现在对外资的监管主次,尤其是美国外资审查制度的建立和强化,而某些 制度的变迁过程大致可划分为一十个 阶段。

   第一,萌芽阶段(1917—1973年)。美国对外资的监管发端于第一次世界大战时期。早在19世纪末20世纪初,美国就结束了了英语 英文通过发行铁路债券等办法吸收和利用外资,助力国内工业发展,起初美国在外资大问题上始终奉行不干涉主义,既无限制和歧视,也无补贴和优惠。直到一战期间,德国公司在美进行了小量直接投资,有点儿是在化学和制药产业的投资,鉴于哪几种产业在作战方面的重要性,美国国内结束了了英语 英文担忧外资引发的国家安全风险。在此背景下,国会于1917年通过了《与敌贸易法》(Trading with the Enemy Act,TWEA),授予总统在战争期间或国际紧急情況下正确处理与敌国的贸易关系以及没收和征用外商在美资产的权力。一战后,国会又相继通过几部法律,对主次特殊产业设置了外资准入限制,如无线电广播、通信、航运、海运和石油领域。二战结束了了英语 英文后,美国企业依靠资金及技术优势在世界范围内大举开展海外并购,而当时很少有外国企业有实力在美国进行大规模投资,因此在某些 时期,美国国内绝大多数产业领域均对外资开放,监管也相对宽松。

   第二,成型阶段(1973—1501年)。美国外资监管制度的建设结束了了英语 英文20世纪70年代,当时欧佩克(OPEC)国家将通过提高油价赚得的美元小量投资于美国,这随即在美国公众和媒体中引发了强烈疑虑,美国国内舆论纷纷将哪几种投资渲染为由外国政府操纵的旨在攻击美国经济的政治行动。来自选民的抵触情绪通过国会进一步传递到了政策层面,国会议员纷纷提出议案,要求对外资进行严格监管。累似 ,1974年的《外国投资研究法》(Foreign InvestmentStudy Act)和1976年的《国际投资调查法》(International Investment Survey Act)。行政部门对此也予以否认,1975年福特总统通过11858号行政令设立了CFIUS某些 跨部门委员会,专门负责外资监管。但初期的CFIUS暂且活跃,在1975到19150年间仅召开了10次会议,可是我一十个 “几乎没办法 执行权的纸老虎”。在诞生后的十多年里,CFIUS的实际功能在于调查和分析,审查和批准功能暂且明显,财政部为随便说说际主导方,某些部门的参与暂且深入,因此在实践中也较少严格执行审查法案。

   20世纪150、90年代,伴随着新的外来投资浪潮,美国国会相继出台两部重要法案,对CFIUS的运作机制进行了完善,这标志着美国外资审查制度的逐步成型。20世纪150年代的美国还在为走出经济滞胀而挣扎,而当时的日本正经历着制造业的强势崛起以及国际贸易和对外投资的越快增长,一跃成为美国重要的经济竞争对手。伴随着日本投资的小量涌入,以及由此形成的“购买美国”狂潮,美国国内的排日情绪和对CFIUS的改革呼声甚嚣尘上。1986年日本富士通计划收购美国军用电脑芯片供应商仙通半导体一案,被视为日本对美国国防工业独立性的重大威胁,这直接促成了1988年的《埃克森—弗洛里奥修正案》(The “Exon-Florio”Provision)的出台,该法案授权美国总统中止或禁止任何威胁美国国家安全的外国收购、并购或接管从事州际贸易的美国公司的行为。里根总统随即通过12661号行政令将此权授予CFIUS,这原因CFIUS不再可是我一十个 调研机构,可是我结束了了英语 英文掌握执行审查的实权。这是美国外资审查制度的一次重大强化。1990年中国航空技术进出口总公司计划收购美国航空制造商MAMCO一案则直接促成了1992年的《伯德修正案》(The Byrd Amendment)的出台,该法主可是我将具有外国政府背景的外国企业纳入CFIUS审查范围。

   第三,心智心智心智性性成熟 图片 期图片 图片 阶段(1501—2017年)。在《伯德修正案》很久,随着“泡沫经济”的破灭,日本经济陷入长期低迷,原因其对美投资萎靡不振,与此一起去,美国在信息革命中抢占先机,大国自信重新恢复,美国外资监管经历了一十个 相对松缓期。然而,1501年“9·11”恐怖袭击事件使国家安全一跃成为美国国内的首要关切,而1506年左右来自中国和海湾国家的大额并购更是在美国激起了新一轮强化外资监管的呼声。美国公众和国会纷纷批评CFIUS在保障美国利益方面的失职,尽管当时布什政府仍希望维持开放友好的外资政策,但在舆论压力下还是进行了妥协,具体体现为1507年《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment andNational Security Act,FINSA)的出台。该法案对外资审查规则、范围和tcp连接池池进行了更细致的修订,扩展了国家安全的范畴,强化了国会对该委员会的监督,标志着美国外资审查制度逐渐走向心智心智心智性性成熟 图片 期图片 图片 。

   总体而言,伴随着周期性的外资涌入和重大并购案件的出先,美国国会借助国内社会的巨大反弹力量,先后通过一系列法案收紧外资管制和加强自身对CFIUS日常运作的介入。随着CFIUS机构权限不断扩展,美国外资安全审查也日趋严格(见表1)。

   (二)美国外资安全审查的制度设计——CFIUS

   CFIUS是美国对外国投资进行国家安全审查的具体执行机构,由16个行政部门的代表组成,其中由财政部长担任委员会主席。历经数次立法改革,如今的CFIUS掌握着重要权力并承担着核心职能,是美国外资议题中不可忽略的关键角色。

   随着《外国投资与国家安全法》等一系列法案的出台,CFIUS的审查tcp连接池池日趋细致。CFIUS采用逐案审查办法,包括一十个 非正式协商阶段和一十个 正式阶段(包括审查期、调查期和总统决策期)。在交易各方提交正式的自愿申报前,皆为非正式阶段,各方可很久与CFIUS进行协商,很久先提交一份申报草案。非正式阶段无时间期限,某些 方面为企业争取到了更多与CFIUS成员接触的很久,使其尽早为很久接受的质询作好准备,当事人面也给了CFIUS更丰富的时间进行风险评估,以免在正式阶段被迫延期。

   一般而言,正式的审查tcp连接池池在交易各方提交联合自愿申报时启动。首先,由常务主席根据法规确定申报信息与非 全版,很久信息全版,案件将进入审查期,由常务主席把申报派发给所有委员会成员,成员将致力于识别并正确处理交易很久带来的任何国家安全风险,假使 有一位成员认定交易处在风险且无法消除,案件就会进入调查期。其次,调查期内委员会将对案件进行更加全面深入的调查,必要时可以通过与交易各方协商缓解协议(mitigation agreements)以正确处理潜在风险。假使 风险仍未消除,委员会将把案件提交总统决策,因此可以向总统提出暂缓或终止交易的建议。最后,总统时需在1两天 内自主决定与非 批准该项交易。此外,交易各方可以在审查期和调查期的任何节点主动放弃交易或重新提交申请,或通过与CFIUS达成缓解协议而获得放行(见图1)。

CFIUS的审查对象被定义为“受管辖的交易”(covered transaction),即“任何将原因外国人控制美国州际商业的兼并、收购或接管行为”,审查内容主可是我评估外来投资对美国国家安全很久造成的影响。然而,“国家安全”某些 关键概念目前仍未在法律上得到明确定义,委员会对此拥有较大自由裁量权,但考虑因素一般包括美国核心基础设施、关键技术、“有点儿关注国”、外国政府的支持、外国人遵守美国法律的历史记录、网络安全风险等。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 国际关系时评 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/116247.html 文章来源:《国际展望》2019年第1期