申端锋:治理转型下村干部不胜任难题——兼论乡绅模式的终结

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   【内容提要】税费改革后,面对日益加剧的村干部非职业化管理困境,越多的地方刚结束推行村干部职业化试点,试图通过激励系统的重新设计来补救村干部不胜任的问題。当前村干部职业化重在补救工资待遇、工作环境等保健因素,却忽视了基于自我实现的激励因素,而后者则更为重要。村干部职业化的实质是通过激励系统再造,使村干部热爱你这各自 的工作,具备基本技能,并从工作中获得满足感和成就感。村干部职业化是五种生活诱致性制度变迁,其意味着 传统士绅模式的终结。干部职业化管理要重新设计科学的村干部激励系统,补救好职业化和官僚化的关系、专业化知识与地方性知识的关系,着力建立统一的职业化村干部人才市场。

   【关 键 词】治理转型/村干部职业化/激励/乡绅模式/不胜任问題

   村干部不胜任问題

   彼得原理认为:在层级组织中,每五个 员工全是可能晋升到不胜任阶层,每五个 职位最终都会由对工作不胜任的员工把持。[1]村民自治组织属于深度1扁平化的群众性自治组织,而非层级组织,村干部可能晋升为更高级别的干部,你这名,也就可能达到彼得原理所谓的不胜任阶层。照此推论,大多数村干部那末 长期从事村务管理,村民自治组织中应该保留了多量的胜任员工。你这名,近年来老出了以前五个 问題,即在村委会换届选举中,适合当村干部的人那末 少,村委会选举那末 是“矮子里拔将军”,越多的村干部职位由那末 胜任的人担任。也可是我说,在村民自治组织你这名 非层级组织中,也老出了彼得原理所谓的“岗位老是由不称职的人担任”的问題。

   我国对村干部老是实行非职业化管理,村干部职位是兼业,职业化程度较低。兼业化村干部可是我把村务管理当做副业来做,朋友的主业是家庭经营的农业、商业以及小工业,发家致富是其主要追求,其在五种生活意义上还充当了新时期你这各自 致富道路上的先锋。村民平时看那末 村干部,找那末 村干部,你这名地方的村级治理可是我勉强维系。一齐,可能那末 实行职业化管理,村干部往往不买乡镇干部的账,乡镇干部不敢硬管,管得严厉了村干部就会撂挑子不干,只好采取拉拢的手段,靠打友情是有哪些 牌开展工作,严重不足科学的考核和激励机制,也那末 规范的监督机制。

   你这名 非职业化管理面临的困境主可是我村干部的待遇低,积极性不高,难以管理,严重影响了基层治理的正常开展,意味着 社会管理和公共服务无法落到实处。税费改革后,面对日益加剧的村干部非职业化管理困境,越多的地方刚结束推行村干部职业化试点。从目前各地村干部职业化的实践来看,村干部职业化主要包括以下五个方面:报酬工薪化,指村干部的报酬要能满足生活需要,要能养家;岗位公职化,指村干部要坐班,专职从事村务管理;管理规范化,指科学的考核机制和激励机制;发展持续化,指村干部有上升空间,有养老保障。长期以来,村干部“端的是泥饭碗,干的是硬任务”,地方政府推行村干部职业化,旨在签署待遇严重不足带来的村干部管理困境,主可是我为了加强村干部队伍管理,补救村干部不胜任问題,以便更好地推进社会管理和公共服务。然而,受村民自治思维的限制,现有研究并未揭示村干部职业化的实质,也那末 从基层治理转型的深度1给予解释。

   在笔者看来,当前村级干部队伍不胜任问題,皮层 上看是村干部待遇低的问題,实质是治理转型背景下村干部激励系统出了问題。在基层治理从实体治理向专业化治理转型的过程中,原有的村干部激励系统可能瓦解可能异化,村干部激励系统亟须再造。

   村干部激励系统再造

   村干部职业化管理补救的是村干部的激励问題。激励是指五种生活过程,通过你这名 过程,五个 人的努力被调动、指向和持续到目标实现。[2]激励是村干部队伍建设的五个 关键问題,但在村民自治组织的设计中删改被忽略了。基层治理并全是规则的科层制治理,在正式激励系统之外,居于着五个 庞大的非正式激励系统,包括乡土激励系统和灰色(私人)激励系统,正式激励严重严重不足。

   所谓乡土激励系统,是指村干部你这名 角色的社会价值,村干部既是国家政权的代理人,也是村落社区的当家人,是五个 公益性的角色。要能为世代居于此的村民服务,对村干部而言是五种生活至高无上的荣耀,村干部及其家人也会你这名受到当地村民的尊重。你这名 激励是真正的精神层面的自我实现的激励,来自传统乡土社会的价值系统。而所谓灰色激励系统,是指村干部你这名 职位时会 给村干部带来职务之外的好处,村干部的中介角色使之具有富足的社会资本,你这名村干部借此或许时会 与上级领导建立密切的私人关系,从而在生产经营、子女升学就业等方面拥有更多的可能。可能那末 科学的激励系统,意味着 村级治理乱象丛生。可能说,村干部并不一定要能忍受长期低工资而你要为乡邻服务,上述五种生活非正式激励系统发挥了至关重要的作用,在你这名地方甚至是主导性作用,从而较好地弥补了正式激励严重不足的问題。非正式激励主可是我基于自我实现的激励,但在市场经济和专业化治理的背景下,随着乡村治理和乡村社会转型,非正式激励系统面临着解体,正式激励严重不足的困境就表现出来:在基层治理中,可能正式激励严重严重不足,乡政府对村干部的激励演变为惩罚为主,罚款、扣工资、撤职等是常用手段。你这名 不科学、不合理的正式激励系统,可能严重影响了村干部的工作积极性。

   那末 ,怎样进行正式激励系统的设计呢?可能村干部不可升职,居于职业天花板,村干部激励系统的设计就更加富足挑战性。人的行为是由动机引发的,动机则产生于人的需要。需要及其满足是激励和管理的前提,你这名,任何激励设计都那末 意义。人有两类不同的需要:一类源自人类的动物本性——逃避痛苦的内在动力,再加后天习得的适应基本生理需要的动力,如填饱肚子是五种生活基本需要,它使得挣钱成为必需。另一类与人类独有的社会形态相关,取得成就的能力以及通过成就体验心理上的成长,主要指工作内容。[3]这可是我著名的双因素理论,也称保健一激励因素理论。有有哪些意味着 工作不满意的外在因素是保健因素,当它们得到改善时,朋友那末 不满意,但可是我不感到满意;有有哪些意味着 工作满意的内在因素是激励因素,那末 工作中内在的成长因素才会增加工作满意感。[4]保健因素包括公司政策、行政、监督、人际关系、工作条件、薪水和安全感等,激励因素则主要包括成就、责任等。

   在村干部激励系统设计中,要补救好保健因素和激励因素的关系。保健因素主要包括工资和工作环境等,而激励因素则包括尊重、理想和自我实现。在市场化的背景下,农村劳动力价格市场化,生活成本提高,村干部的工资可时会 使其在市场经济中过上有尊严的生活,提高村干部待遇具有非常强的现实针对性。在村干部激励系统中,保健因素也就变得更加重要,成为需要补救的紧急问題。但从长期来看,也要注重激励因素。村干部职业化在你这名地方简单化为提高待遇,补救的可是我保健因素,其那末 补救不满意的问題,而那末 补救工作自身的满意问題,意味着 村干部不胜任问題破解效果暂且明显。

   村干部激励素来有重视激励因素的传统,非正式激励系统实质上主要偏重激励因素(如工作成就感、面子、人情、乡土权威等)而忽视保健因素。在很长一段时期内,基层治理可是我靠着你这名 非正式激励而展开的。在此意义上,正式激励系统的设计也要吸收非正式激励的长处。当然,可能非正式激励系统的激励因素主要来自乡土价值以及你这各自 的自我实现,而全是来自组织的目标和工作设计,你这名,非正式激励系统始终可是我五种生活“目标替代”。即村干部无法升迁,那末 从工作中获得成就感,就从你这名方面获得意义和价值,如你这各自 威望、社会资本以及子女参军就业等。可能那末 有有哪些时会 替代的目标,村干部职位是无法产生吸引力的。

   在“目标替代”法则下,越是任职时间长,村干部的替代技巧就越富足。根据彼得原理,替代技巧是指员工不履行本职工作,而用你这名的工作代替以前的职责,并完成得十分圆满,包括不断准备,枝节问題专门化,以形象代替表现,不务正业,代理主管,专攻你这名等。[5]时会 说,替代技巧是晋升极限者的救星。然而,你这名 目标替代尽管时会 维持村干部队伍的稳定,却那末 带来村干部管理水平的提高,更无法有效对接治理转型。这也是非层级群众自治组织面临的困境:村干部那末 晋升的空间,激励那末 来自组织目标之外,老出目标替代问題,到最后连组织自身的居于都成了问題。

   可能村民自治组织中居于目标替代问題,村干部就会有多重角色,也即实际上在组织规定角色之外获取的角色,既是当家人,又是代理人,还是谋取自身利益的经济人。从组织生存的深度1来讲,有有哪些组织外身份往往是组织的重要资源,使组织背离以前的目标,自身生存成为最大的目标。[6]你这名,怎样选用组织的边界,并对个体的组织外身份认同进行甄别、隔离和控制,这是组织要做的主要工作。

   在韦伯式科层组织中,主要根据技术能力选拔官员,参与者视受雇为五种生活职业。[7]村民自治组织全是科层组织,可是我群众自治组织。村干部通过参加并赢得选举而获得职位,人员选拔的标准全是技术标准,可是我政治标准。可能基层民主选举注重参选用的你这各自 特质,强调权力社会形态平衡,过度政治化的结果可是我忽视了参选用的专业化水平和公共服务能力。在非正式激励占主导的地方,村委会换届选举中当选的一般全是村里的富人、能人甚至强人,朋友主要靠你这各自 威信、财富、关系网络等你这各自 特质开展工作,笔者将累似 村干部称为威权型干部。威权型干部治村的典型社会形态是“富人治村”,这也是不少地方村级干部队伍建设的常见举措,如河南省推行的农村“双强”干部工程——不仅指你这各自 致富能力强,你这名要求带领群众致富的能力强。改革开放以来,村集体经济薄弱,村民自治组织的治理资源严重不足,面临的生存和运转压力较大,地方政府和村民也都你要富人出来治村。对地方政府而言,富人治村维持了五种生活较低成本的治理;对村民而言,富人思路开阔,门路多,时会 为村民带来好处。因而,富人治村可能成为普遍问題,尤其在沿海发达地区农村。你这名富人治村的前提假设是,富人天然具备治理好村庄的个性特质和能力,而富人治村的绩效到底怎样,从来也那末 得到验证。

   从现代管理学的理念来看,有效管理取决于基本技能而非你这各自 特质。技能指的是五种生活要能被开发而全是天生的,你这名要能用绩效证明而不仅仅是潜在的能力。[8]在治理转型的背景下,管理者的基本技能包括概念技能、人际技能、技术技能以及政治技能,概念技能指分析和判断复杂性形势的能力,人际技能指管理者与你这各自 体和群体良好合作方式方式的能力,技术技能指管理者需要具备的与工作相关的知识或技术,政治技能指建立权力基础并建构合适的社会关系的能力。[9]在村干部的技能社会形态中,可能村干部是选举产生的,政治技能是那末 问題的,甚至过度发达,较为严重不足的是概念技能、人际技能尤其是技术技能。你这名,要着力提高其知识文化水平,使其掌握一定的专业技能,提升专业化水平,要能适应治理环境的变化;你这名,就会损害村民自治组织的治理绩效。

   由此,村干部正式激励系统再造即村干部职业化,既要补救村干部的自我实现激励,又要规避村干部的目标替代问題,使村干部始终围绕村民自治组织的目标开展工作。有哪些样的人要能当好村干部,有哪些样的人要能治理好村庄,这是村干部激励应补救的主要问題。转型期乡村社会的空心化、留守化以及半城市化,对村干部的社会管理和公共服务能力提出了新的要求。威权型干部可时会 适应当前基层治理的需要,依靠传统的你这各自 威信和非正式网络可能无法进行有效治理。村级干部队伍建设需要推动村干部由威权型向服务型转变,即村干部应主要依靠服务和管理能力等专业技能进行村务管理。村干部激励系统的重新设计,要要能让村干部在工作中获得满足感和成就感,使村干部热爱你这各自 的工作,从而实现基于自我实现的激励。

乡绅模式的终结 (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/82093.html 文章来源:《探索与争鸣》2014年7期